1 De evaluaties van de verhuurderheffing geëvalueerd De evaluaties van de verhuurderheffing geëvalueerd De evaluaties van de verhuurderheffing geëvalueerd De evaluaties van de verhuurderheffing geëvalueerd Hugo Priemus, emeritus hoogleraar TU Delft Samenvatting Samenvatting Samenvatting Samenvatting De verhuurderheffing is in 2016 geëvalueerd door he t Ministerie van BZK (2016) zelf en door het Groningse onderzoeksinstituut COELO, in opdracht va n Aedes, Woonbond en VNG. In deze bijdrage worden beide evaluaties besproken. Het verschil is treffend: het Ministerie van BZK voerde de evaluatie kritiekloos uit en beveelt aan om de verh uurderheffing te continueren. IJkpunten ontbreken bij deze evaluatie bijna geheel. COELO (2016) stelt zich als onafhankelijk onderzoek sinstituut veel kritischer op en specificeert een aantal ernstige negatieve effecten, zoals de reduct ie van investeringen en het ontstaan van grote betalingsproblemen bij huurders. Opvallend is dat noch het Ministerie van BZK noch C OELO aandacht vragen voor de toegenomen ongelijkheid van het speelveld tussen sociale en co mmerciële huursector. Dit negatieve effect brengt mij tot de conclusie dat de verhuurderheffing in de ze vorm dient te worden afgeschaft. Inleiding Inleiding Inleiding Inleiding Na discussies in de Eerste Kamer over de verhuurder heffing heeft minister Blok (VVD), mede op aandrang van senator Duivesteijn (PvdA), toegezegd dat binnen drie jaar na inwerkingtreding de wet zou worden geëvalueerd en dat hij de evaluatie begi n 2016 aan de Kamer zou doen toekomen. Dat is uiteindelijk in juni 2016 gebeurd (Ministerie van B ZK, 2016). In de evaluatie werd ook de Regeling Vermindering Verhuurderheffing betrokken alsmede su ggesties van Kamerleden om de regelingen aan te passen. Positieve keuring van eigen vlees Positieve keuring van eigen vlees Positieve keuring van eigen vlees Positieve keuring van eigen vlees De evaluatie is door het Ministerie van Wonen zelf uitgevoerd: er is geen onafhankelijke onderzoeker aan te pas gekomen. De minister blijkt, zijn eigen vlees keurend, tot overwegend positieve bevindingen te komen. De financiële positie van de corporaties blijkt sinds 2013 niet te zijn verslechterd, maar zelfs iets verbeterd. Het negati eve effect van de betaling van de verhuurderheffing blijkt ruimschoots te zijn gecompenseerd door de st erke huurverhogingen sinds 2013, de verkoop van corporatiewoningen aan bewoners en beleggers, de da ling van bedrijfs- en onderhoudskosten en de aanzienlijke reductie van investeringen in nieuwbou w en energieprestaties van de voorraad. Regeling Vermindering Verhuurderheffing Regeling Vermindering Verhuurderheffing Regeling Vermindering Verhuurderheffing Regeling Vermindering Verhuurderheffing De Tweede Kamer blijkt relatief veel aandacht te be steden aan de mogelijkheden om de verhuurderheffing te verlagen voor specifieke activ iteiten: investeringen in krimpgebieden, in Rotterdam-Zuid en in de transformatie van leegstaan de bedrijfsruimte tot huurwoningen met een gereguleerde huur. De financiële gevolgen van verru imingen in de Regeling Vermindering Verhuurderheffing moeten worden gedragen door compe nserende extra uitgaven aan de verhuurderheffing door alle heffingsplichtige verhu urders. Dit geldt ook voor de verruiming van de heffingvrije voet van tien tot vijftig woningen, wa ardoor vooral de relatief kleine particuliere verhuurders worden ontzien. Relatief ingrijpend is de nieuwe heffingsverminderi ng voor nieuwe sociale huurwoningen met een huur onder de laagste aftoppingsgrens. Ook de extra kosten hiervan moeten worden opgebracht door een compenserende verhoging van de verhuurderheffin g voor alle heffingsplichtige verhuurders. Omvang verhuurderheffing Omvang verhuurderheffing Omvang verhuurderheffing Omvang verhuurderheffing Met de verhuurderheffing is in 2017 een bedrag van ? 1,7 miljard gemoeid: ? 1,4 miljard te betalen door woningcorporaties en ? 300 miljoen door partic uliere verhuurders met gereguleerde huurwoningen. 2 Tab TabTab Tabel elel el 1 11 1 Opbrengst verhuurderheffing, 2013 Opbrengst verhuurderheffing, 2013Opbrengst verhuurderheffing, 2013 Opbrengst verhuurderheffing, 2013- -- -2015 (in 2015 (in 2015 (in 2015 (in ? mln ? mln? mln ? mln. .. .) )) ) 2013 2013 2013 2013 2014 2014 2014 2014 2015 2015 2015 2015 Geplande opbrengst 50 1165 1355 Gerealiseerde opbrengst 49 1235 1351 Verhuurderheffing in % van WOZ -waarde 0,014% 0,381% 0,449% Bron: Ministerie van BZK, 2016: 4. Het Regeerakkoord gaat uit van een verhoging van de verhuurderheffing naar ? 2,06 miljard in 2018. Dit vergt een wetswijziging. Deal Deal Deal Deal- -- -Aedes AedesAedes Aedes- -- -kabinet Rutte II kabinet Rutte IIkabinet Rutte II kabinet Rutte II Minister Blok en Aedes sloten een deal op 28 august us 2013 (Aedes, Kabinet Rutte II, 2013) waarin Aedes verklaarde de verhuurderheffing gedurende de looptijd van het Kabinet-Rutte II als voldongen feit te aanvaarden. Bij deze deal werd de Woonbond niet betrokken, hoewel volgens de cijfers van de minister zelf de huurders geheel moesten opdraaien voor de extra huurverhogingen (Paping, 2013). COELO COELO COELO COELO- -- -evaluatie evaluatieevaluatie evaluatie Ook in 2016 werd het rapport 'Evaluatie verhuurderh effing' gepubliceerd, uitgevoerd in opdracht van Aedes, Woonbond en Vereniging van Nederlandse Gemee nten (VNG) door het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden ( COELO) (Veenstra et al., 2016). Het Kamerlid Bashir (SP) heeft minister Blok gevraa gd om te reageren op onder meer deze COELO- evaluatie. Minister Blok beweert: "De bevindingen i n het rapport van het COELO zijn in lijn met de bevindingen in het rapport van BZK, met dien versta nde dat het COELO-rapport zich beperkt tot de corporatiesector." Het Ministerie van Wonen benadrukt dat de corporati es minder hoge huurverhogingen sinds 2013 hebben doorgevoerd dan het wettelijk toegestane max imum. Blok (20 juni 2016) constateert dat "? de voorraad onder de liberalisatiegrens voldoende b lijft om de doelgroep te huisvesten." Deze conclusie is veel te optimistisch, wordt niet onder bouwd, en houdt geen rekening met al bestaande tekorten en wachttijden en de toenemende vraag van statushouders. Niets aan de hand Niets aan de hand Niets aan de hand Niets aan de hand Afsluitend concludeert minister Blok: "Uit de evalu atie blijkt dat de opbrengsten van de verhuurderheffing in lijn liggen met de verwachting en bij de invoering hiervan. Van de heffingsvermindering wordt minder dan gepland gebru ik gemaakt. Tegelijk valt te concluderen dat de heffing over het algemeen door verhuurders te drage n is. Van de mogelijkheden tot huurverhogingen is minder gebruik gemaakt dan wettelijk maximaal mo gelijk. Tegen deze achtergrond zie ik geen aanleiding af te wijken van de hoofdlijnen van de r egelgeving." Door de insteek van het Ministerie van Wonen bij he t evaluatieonderzoek, lijkt er niets aan de hand te zijn. Als het onderzoek op een verantwoorde wijze z ou zijn uitgevoerd, zouden ons inziens volslagen andere conclusies zijn getrokken. Ontbrekende ijkpunten Ontbrekende ijkpunten Ontbrekende ijkpunten Ontbrekende ijkpunten Elk evaluatieonderzoek vergt scherp gedefinieerde i jkpunten: ten opzichte van welke nulmeting vindt de meting van de beleidsprestaties plaats? Als ijkp unten liggen voor de hand: het beleid dat de minister in 2013 voor ogen stond, de in dat jaar ge ldende relevante kengetallen van investeringen van corporaties en de huurhoogte van corporatiewoningen . 3 Van VanVan Van verhuurderheffing tot huurderheffing verhuurderheffing tot huurderheffingverhuurderheffing tot huurderheffing verhuurderheffing tot huurderheffing In de eerste plannen voor een verhuurderheffing hee ft de minister, zich baserend op het Woonakkoord van VVD-PvdA-D66-ChristenUnie-SGP, een pijnlijke fout gemaakt. Hij hanteerde aanvankelijk een maximum huur van 4,5% van de WOZ-w aarde. Conijn en Achterveld (2012) becijferden dat dit de huurverhogingen dermate ster k zou begrenzen dat, bij handhaving van de eisen van de energieprestatieafspraken van het Rijk met A edes en Woonbond, de nieuwbouw geheel stil zou komen te vallen. Dat was voor de minister van W onen een overtuigende reden om dit maximum te laten vallen. Brieven van minister Blok en becij feringen van onder meer ABF Research (2013) maakten duidelijk dat door toepassing van de sinds 2013 maximaal toegestane huurverhogingen en door het benutten van de al langer bestaande mogeli jkheden van een harmonisatie-ineens, de opbrengsten uit de extra (= boveninflatoire) huurve rhogingen grosso modo toereikend waren om de verhuurderheffing te bekostigen. Tabe Tabe Tabe Tabel ll l 2 22 2 Gerealiseerde h Gerealiseerde hGerealiseerde h Gerealiseerde huurverhogingen woningcorporaties, 20 10 uurverhogingen woningcorporaties, 2010 uurverhogingen woningcorporaties, 2010 uurverhogingen woningcorporaties, 2010- -- -2015 20152015 2015 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 2014 2014 2014 2015 2015 2015 2015 Zelfstandige woningen Inflatie component 1,2% 1,3% 2,3% 2,5% 2,5% 1,0% Reguliere huurverhoging boven inflatie 0,0% 0,0% -0,1% 1,7% 1,5% 0,9% Harmonisatie -ineens 0,5% 0,6% 0,8% 0,8% 0,9% 0,8% Gemiddelde maandhuur per woning ? 420 ? 430 ? 446 ? 465 ? 492 - Bron: Companen, Feiten en achtergronden huurbeleid verhuurders 2010-2013; Analyse huurbeleid verhuurders 2014, 2015 (Companen); Sectorbeeld 2013 -2015, in: Ministerie van BZK, 2016:13. Tab TabTab Tabe ee el l l l 3 33 3 Gerealiseerde huurverhogingen, 2012 Gerealiseerde huurverhogingen, 2012Gerealiseerde huurverhogingen, 2012 Gerealiseerde huurverhogingen, 2012- -- -2015 per inkomenscategorie (% boven inflatie) 2015 per inkomenscategorie (% boven inflatie)2015 per inkomenscategorie (% boven inflatie) 2015 per inkomenscategorie (% boven inflatie) Huishoudensinkomen Huishoudensinkomen Huishoudensinkomen Huishoudensinkomen tot tottot tot ? 34.085 ? 34.085 ? 34.085 ? 34.085 ? 34.085 ? 34.085 ? 34.085 ? 34.085 - -- - ? 43.602 ? 43.602 ? 43.602 ? 43.602 meer dan meer dan meer dan meer dan ? 43.602 ? 43.602 ? 43.602 ? 43.602 2012 2,2% nvt nvt 2013 3,9% 4,3% 5,1% 2014 3,6% 4,0% 5,3% 2015 1,7% 2,2% 3,5% Gemiddeld 2013 -2015 3,1% 3,5% 4,6% Bron: Companen, Feiten en achtergronden van het huu rbeleid, 2012-2013 en Companen, Analyse van het huurbeleid van verhuurders, in: Ministerie van BZK, 2016: 34. De lasten van de verhuurderheffing blijken ? rekenk undig geredeneerd ? inderdaad geheel te kunnen worden afgewenteld op de huurders. Tevoren heeft de minister geen eisen geformuleerd aan de betaalbaarheid van sociale huurwoningen (tot hoever mochten de huren worden verhoogd zonder onaanvaardbare betalingsproblemen te veroorzaken?). Wel hield de minister rekening met een zekere stijging van het beslag op huurtoeslagen, maar elk jaar bleek dat op dit punt de verwachtingen van de minister door de praktijk werden overtroffen. Voorst stelde de minister tevoren geen eisen aan de maximale daling van investeringen in nieuwbouw, renovatie en verbetering van de energieprestaties, en evenmin aan de gewenste daling van de bedrijfslasten c.q. de maximale aantallen aan bewon ers of beleggers te verkopen sociale huurwoningen. Tenslotte verzuimde de minister aan t e geven welke omvang de sociale huursector tenminste zou moeten hebben. Wèl hanteert de minister expliciet als criterium da t de financiële positie van de corporaties niet mag verslechteren. Aan dit criterium wordt voldaan, dan kzij de tevoren niet-gekwantificeerde 4 gedragsreacties van de corporaties, die hun investe ringen sterk terugschroefden, veel bezit verkochten aan bewoners en beleggers en bij de toep assing van huurverhogingen niet tot het gaatje zijn gegaan. De gevolgde methodologie van het evaluatieonderzoek had als gevolg dat geen woord van kritiek in het evaluatierapport is te vinden op de krachtige d aling van nieuwbouwinvesteringen en energie- investeringen, de sterk oplopende verkoopcijfers en de snelle inkrimping van de sociale huursector. Tab TabTab Tabe ee el l l l 4 44 4 Investeringen door woningcorporaties, 2010 Investeringen door woningcorporaties, 2010Investeringen door woningcorporaties, 2010 Investeringen door woningcorporaties, 2010- -- -2014 20142014 2014 Investeringen Investeringen Investeringen Investeringen ( (( (in miljarden in miljarden in miljarden in miljarden euro euro euro euro 's 's's 's) )) ) Ontwikkeling Ontwikkeling Ontwikkeling Ontwikkeling 2010 2010 2010 2010- -- -2014 2014 2014 2014 (%) (%)(%) (%) 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 2014 2014 2014 Totale kasstroom (uitgaand) 9,2 8,4 7,6 6,6 5,5 -41% Nieuwe en verworven woningen (sociaal: DAEB) 4,8 4,4 3,9 3,4 2,7 -44% Nieuwe en verworven woningen (markt: niet-DAEB) 1,3 1,1 0,9 0,6 0,4 -70% Woningrenovatie 1,3 1,3 1,4 1,4 1,5 10% Totale investeringen woningvoorraad 7,5 6,8 6,3 5,4 4,6 -39% Verkoop van nieuwe woningen 1,0 0,9 0,5 0,3 0,2 -75% Anders 0,8 0,7 0,8 0,8 0,7 -12% Bron: dPi 2010-2014. * Voorlopig cijfer in : Minist erie van BZK, 2016: 16. Tabel Tabel Tabel Tabel 5 55 5 Aantal verkochte corporatiewoningen, exclusief ver kopen aan woningcorporaties, 2010 Aantal verkochte corporatiewoningen, exclusief verk open aan woningcorporaties, 2010 Aantal verkochte corporatiewoningen, exclusief verk open aan woningcorporaties, 2010 Aantal verkochte corporatiewoningen, exclusief verk open aan woningcorporaties, 2010- -- - 2014 2014 2014 2014 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 2014 2014 2014 Aan toekomstige bewoners 15,100 14,300 14,000 14,700 17,000 Aan particuliere investeerders e.a. 400 3,800 900 2,000 5,900 Totale verkoop buiten de sector 15,500 18,200 14,800 16,700 22,900 Bron: dVi 2010-2014, in: Ministerie van BZK, 2016: 15. Zelfs daar waar een concreet ijkpunt aanwezig was, namelijk de afspraken tussen Rijk, Aedes en Woonbond over de realisatie van een gemiddeld energ ielabel B in het jaar 2030, werd dit ijkpunt niet geactiveerd. Voorts is het de vraag of de daling va n bedrijfs- en onderhoudskosten een teken is van toenemende efficiency of het achterwege laten van e ssentiële ingrepen. De omstandigheid dat de evaluatie niet is verricht door onafhankelijke exte rne onderzoekers, verklaart het feit dat in het rapport van het ministerie geen enkele kritische no ot is te vinden. Op dit punt is het verschil met de COELO-evaluatie (Veenstra et al., 2013; zie hierna) markant. Er was ook extern onderzoek (Kromhout 2013 RIGO, in opdracht van de Woonbond) nodig om de scherp toenemende betaalbaarheidsproblemen in de sociale huursector t e kwantificeren en aan de kaak te stellen. Vooroordelen van de minister Vooroordelen van de minister Vooroordelen van de minister Vooroordelen van de minister 5 In zijn beleidsgedrag liet minister Blok zien, ook al voordat de evaluatie werd gepubliceerd, dat er n aar zijn mening geen vuiltje aan de lucht is. Hij ging op pad in binnen- en buitenland (tot ZO-Azië toe) o m de interesse van beleggers te wekken voor de aankoo p van pakketten corporatiewoningen (wat sinds 2014 op grote schaal gebeurt). Hij bleef betogen da t de corporatiesector veel te groot is en dat een continue inzet van het scheefheidsframe nodig is om meer sociale huurwoningen voor de doelgroep beschikbaar te krijgen. Het curieuze resultaat is d at de totale scheefheid nagenoeg constant bleef: tegenover een krachtige daling van de goedkope sche efheid (van 661.300 tot 409.800 woningen tussen 2009 en 2015) staat een even krachtige stijg ing van de dure scheefheid in de periode 2009- 2015: van 140.600 tot 317.600 woningen. Sociaal Huurakkoord Sociaal Huurakkoord Sociaal Huurakkoord Sociaal Huurakkoord Als reactie op de exceptioneel hoge huurstijgingen in 2013 en 2014 sloten Aedes en Woonbond in 2015 een Sociaal Huurakkoord (Aedes Magazine, 2015) . Hierin worden de maximale huurverhogingen ten opzichte van voorafgaande jaren gematigd. De da ling van de inflatie hielp mee aan deze matiging. Minister Blok nam het idee achter het Sociaal Huura kkoord over. Per 1 juli 2017 is inmiddels de huursombenadering geïntroduceerd, overigens niet in plaats van de inkomensgerelateerde huurverhogingen (zoals in het Woonakkoord van 2013 vastgelegd), maar in combinatie met een inkomensgerelateerd huuraanpassingsbeleid. Huisvesting van statushouders Huisvesting van statushouders Huisvesting van statushouders Huisvesting van statushouders De constatering dat de vraag naar goedkope woonruim te vooral in 2015 sterk toenam door de onverwachte groei van het aantal statushouders in N ederland, leidde tot een nieuwe subsidieregeling voor de huisvesting van statushouders, die geheel d oor boekhouders lijkt te zijn ontworpen (Blok, 2015). Door als eis te stellen dat elke te subsidië ren woning moet worden bewoond door tenminste vier alleenstaande statushouders, heeft de woonruim te de status van wooneenheid of Bewoonde Andere Ruimte. Hiervoor is de huurtoeslag niet van toepassing, evenmin als de verhuurderheffing. De regeling is financieel zo onaantrekkelijk dat voora l een forse onderuitputting dreigt. Cynisch kan de minister van Wonen constateren: Zie je wel, er is g een tekort aan betaalbare woonruimte in Nederland! Onafhankelijk onderzoek Onafhankelijk onderzoek Onafhankelijk onderzoek Onafhankelijk onderzoek Vergeleken met Ministerie van BZK (2016) is de COEL O-evaluatie (Veenstra et al., 2016) veel genuanceerder en kritischer. In deze evaluatie staa n de beleidsreacties van de corporaties centraal. De COELO-onderzoekers plaatsen kritische kanttekeninge n bij de afgenomen betaalbaarheid van het huren van een woning met een gereguleerde huur, de scherpe daling van de investeringen in nieuwbouw en voorraad, de toegenomen verkoop van co rporatiewoningen en de uitzonderlijke daling van de omvang van de sociale huurwoningvoorraad. Ongelijk speelveld woningmarkt Ongelijk speelveld woningmarkt Ongelijk speelveld woningmarkt Ongelijk speelveld woningmarkt Curieus is dat noch Ministerie van BZK (2016) noch COELO (Veenstra et al., 2016) aandacht vragen voor de toegenomen ongelijkheid van het speelveld t ussen sociale en commerciële huursector. Door de verhuurderheffing zijn de exploitatiekosten van gereguleerde huurwoningen hoger geworden dan die van woningen met vrije huren. Dit stimuleert de verkoop van corporatiewoningen aan bewoners en beleggers en het liberaliseren van sociale huurw oningen. De vermogenswinst die kan worden gemaakt door de transformatie van een sociale huurw oning in een koopwoning of een woning met een vrije huur, is veel groter dan de Staatssteun w aarvan de corporaties profijt trekken zolang er sprake is van een WSW-borging + achterborg. Dit evi dente nadeel van de verhuurderheffing leidt tot de conclusie dat continuering van deze belasting on verantwoord is. 6 Literatuur Literatuur Literatuur Literatuur ABF Research, 2013, Effecten huurbeleid en verhuurd erheffing Effecten huurbeleid en verhuurderheffing Effecten huurbeleid en verhuurderheffing Effecten huurbeleid en verhuurderheffing, Delft (AB F Research). Aedes; Kabinet Rutte II, 2013, Afspraken Aedes Afspraken AedesAfspraken Aedes Afspraken Aedes- -- -Kabinet KabinetKabinet Kabinet, Den Haag, 28 augustus. Aedes Magazine Aedes Magazine Aedes Magazine Aedes Magazine, 2015, Sociaal Huurakkoord Aedes-Woo nbond; 'Eerste stap naar doorstroming op de woningmarkt', nr. 6: 7-10. Blok, S.A., 2015, Huisvesting van vergunninghouders Huisvesting van vergunninghoudersHuisvesting van vergunninghouders Huisvesting van vergunninghouders, Den Haag (Sdu). Blok, S.A., 2016, Evaluatie verhuurderheffing Evaluatie verhuurderheffingEvaluatie verhuurderheffing Evaluatie verhuurderheffing, Brief aan de Tweede Ka mer, 20 juni. Conijn, J. en W. Achterveld, 2012, Verhuurderheffin g en corporaties. Een financiële analyse Verhuurderheffing en corporaties. Een financiële an alyse Verhuurderheffing en corporaties. Een financiële an alyse Verhuurderheffing en corporaties. Een financiële an alyse, Rotterdam/Amsterdam (Ortec Finance). Kromhout, Steven, 2013, Woonlasten van huurders. Hu ur Woonlasten van huurders. Huur Woonlasten van huurders. Huur Woonlasten van huurders. Huur- -- - en energielasten in de gereguleerde en energielasten in de gereguleerde en energielasten in de gereguleerde en energielasten in de gereguleerde huursector huursector huursector huursector, Amsterdam (RIGO), februari. Ministerie van BZK, 2016, Evaluatie verhuurderheffi ng Evaluatie verhuurderheffing Evaluatie verhuurderheffing Evaluatie verhuurderheffing, Den Haag (Ministerie v an BZK), juni. Paping, Ronald, 2013, Aedes sluit een deal en de hu urder betaalt, Aedes Corporatieforum Aedes CorporatieforumAedes Corporatieforum Aedes Corporatieforum, 2 september. Veenstra, J., M.A. Allers en J.H. Garretsen, 2016, Evaluatie verhuurderheffing Evaluatie verhuurderheffing Evaluatie verhuurderheffing Evaluatie verhuurderheffing, Groningen (COELO).