De voorgestelde privatisering van bouwtoezicht door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) levert voer voor discussie op. Leidt private kwaliteitsborging tot kostenreductie en kwaliteitsstijging, of gaat het juist meer geld kosten en verdwijnt toezicht uit het zicht van de overheid? Renda vroeg de experts Nico Scholten, André Thomsen, Harm Valk en Rob de Wildt naar hun mening over de recente ontwikkelingen.
is privatisering bouwtoezicht een noodzakelijk kwaad?6 nr 2 2014
is privatisering bouwtoezicht
een noodzakelijk kwaad?
Onder leiding van oud-minister Sybilla Dekker heeft de Commissie
Fundamentele Verkenning Bouw in 2008 onderzoek gedaan naar de rol
van wet- en regelgeving in het bouwproces. Daaruit kwam naar voren
dat herbezinning nodig is op dat bouwproces. Met name op het kruis-
vlak van publiek en privaat gaat veel mis, zo bleek. Zo klagen bouwende
partijen vaak over hoge leges van gemeenten en constateren overhe-
den dat er achteraf vaak van het bouwplan is afgeweken. `Privaat wat
kan, publiek wat moet', luidt de titel van het commissierapport. Bouwen
is volgens de commissie dan ook vooral een marktproces en dat zou in
de regelgeving meer naar voren moeten komen, is ??n van de conclu-
sies in het rapport.
De onderzoeksresultaten van de verkenningscommissie zijn opgepakt
door het Actieteam Private Kwaliteitsborging. Dit actieteam publiceerde
in de zomer van 2013 het rapport `Routekaart naar private kwaliteits-
borging'. Als de aanbevelingen van het actieteam worden overgeno-
De voorgestelde privatise-
ring van bouwtoezicht door
het ministerie van Binnen-
landse Zaken en Koninkrijks-
relaties (BZK) levert voer
voor discussie op. Leidt
private kwaliteitsborging tot
kostenreductie en kwaliteits-
stijging, of gaat het juist
meer geld kosten en
verdwijnt toezicht uit het
zicht van de overheid?
Renda vroeg de experts Nico
Scholten, Andr? Thomsen,
Harm Valk en Rob de Wildt
naar hun mening over de
recente ontwikkelingen.
tekst joop van vlerken
is privatisering bouwtoezicht een noodzakelijk kwaad? nr 2 2014 7
men, staan we aan de vooravond van een ommekeer. In de plannen
wordt gemeentelijk bouwtoezicht vervangen door private kwaliteitsbor-
ging. Dit is een stelsel van kwaliteitseisen, -procedures en -instrumen-
ten, waarmee marktpartijen garanderen dat het te realiseren bouwwerk
bij oplevering voldoet aan de kwaliteitseisen in het Bouwbesluit. Als de
plannen doorgaan, hebben bouwpartijen in de toekomst de keuze: of de
gemeente toetst het bouwplan, of bouwende partijen leveren een kant-
en-klaar plan dat door een private partij is getoetst aan de bouwtechni-
sche regelgeving. Daarmee komt de verantwoordelijkheid voor het
gebouwde te liggen bij de bouwsector.
TE WEINIG BORGING BOUWKWALITEIT
Door ontwikkelingen in de afgelopen decennia is de bouwsector veel
complexer geworden en versnipperd geraakt. Volgens minister Stef Blok
van Wonen en Rijksdienst wordt de bouwkwaliteit op dit moment te
weinig geborgd door publiek toezicht. Een van de redenen daarvoor is
volgens hem, dat het gemeentelijk toezicht zich vooral richt op veiligheid
en minder op kwaliteit. Daanraast wordt er nu vooraf getoetst, terwijl de
gebouwde realiteit vaak verschilt van de bouwplannen waar de gemeente
toestemming voor heeft gegeven. Bovendien neemt door bezuinigingen
de kennis binnen gemeenten steeds verder af, schrijft Blok in zijn brief
aan de Tweede Kamer op 27 november 2013. Naast privatisering van het
bouwtoezicht stelt hij voor om de verdeling van aansprakelijkheid en de
vraaggerichtheid in de bouw te verbeteren. In zijn brief stelt Blok een
duale overgangsperiode voor van drie jaar, waarin alle partijen kunnen
wennen aan nieuwe vormen van bouwtoezicht.
Wat privatisering van het bouwtoezicht betekent voor de bestaande
woningvoorraad, is niet eenvoudig te zeggen. In dit artikel geven vier
experts daar hun visie over.
PRIVATISERING IS NIET VANZELFSPREKEND BETER
Een andere verhouding tussen opdrachtgever en gemeente is
nodig om optimale kwaliteit in de bouw te bereiken. In de prak-
tijk zijn er veel verschillende mensen betrokken bij het tot
stand komen van een gebouw zoals ontwerpers, adviseurs,
bouwers en specialistische bedrijven. Het bouwproces vergt
veel afstemming, co?rdinatie en kwaliteitsbewaking.
Momenteel is het vaak onzeker of dit leidt tot het gewenste en
vereiste kwaliteitsniveau. Maar privatisering van planbeoorde-
ling en bouwtoezicht brengt hier niet vanzelfsprekend verbete-
ring in. Wat nodig is, is meer integratie en onafhankelijke
controle van het bouwproces, plus de toepassing van bouw-
producten zoals die door de producenten is voorgeschreven.
Daarnaast is het belangrijk dat er een sanctie is voor gebreken
aan het bouwwerk. Dat wordt bereikt door markering van het
moment van oplevering. De gemeente stelt aan de hand van een
overdrachtsdossier vast dat sprake was van een gecontroleerd
en beheerst bouwproces en geeft een vergunning tot ingebruik-
name. De sanctie is dat het gebouw anders niet in gebruik kan
worden genomen. Dit vormt op zichzelf een stimulans voor meer
kwaliteit in het proces. Dit proces kan worden vergemakkelijkt
door toepassing van producten en gebouwdelen die het label
`erkende technische oplossing' hebben verkregen. Het risico op
gebreken is dan kleiner. Bij de voorgeschreven verwerking biedt
dit voldoende zekerheid dat het bouwwerk voldoet aan het
Bouwbesluit. Het is een eenvoudig middel voor eenvoudige of
veel voorkomende bouwwerkzaamheden en de burger loopt op
deze manier weinig risico dat hij niet krijgt wat hij wil. Bovendien
is een dergelijk gecontroleerd proces beter te verzekeren.
Voor meer ingewikkelde gebouwen blijft het nodig om toe te
werken naar de prestatie-eisen van bouwregelgeving. Voor de
weinig voorkomende, meest ingewikkelde bouwwerken is het
nodig om de bijpassende expertise voor ontwikkeling en
beoordeling daarvan in te schakelen. Deze trapsgewijze
opbouw van kennis en expertise maakt het gemakkelijker om
met verzekeringen en garanties opdrachtgever en gebruikers
te vrijwaren van gebreken. Nu zijn er nog grote bedragen
gemoeid met faalkosten (naar schatting 1 miljard per jaar) en
er zit veel tijd en geld in juridische processen en bijkomende
vertragingen in het bouwproces. Kenmerkend voor deze opzet
is dat ze leidt tot een kennisgedreven proces, waarin de
inbreng van expertise loont.
Dat is een andere invalshoek dan die van het ministerie van
BZK. Dat begint namelijk met de privatisering van bureaucrati-
sche controle. De minister laat het voldoen aan overheids-
voorschriften over aan de markt zonder dat de overheid daar
nog aan te pas komt. De onafhankelijke beoordeling en kwali-
teit komt zo onder druk te staan. Dat kan de burger nog
verder van huis brengen wat betreft de kwaliteit van het gebo-
dene. Er gaat van het voorstel van het ministerie geen kwali-
teitsimpuls uit en het leidt ook niet of nauwelijks tot lastenver-
lichting. Wel leidt het tot een kleinere overheid, maar daarvoor
betaalt de consument of eindgebruiker de prijs.
Rob de Wildt, adviseur, RIGO Research en Advies, en Nico
Scholten, adviseur regelgeving, Expertisecentrum Regelgeving
Bouw
Voorstel ministerie kent geen
kwaliteitsimpuls en leidt niet of
nauwelijks tot lastenverlichting
Rob de Wildt en Nico Scholten
is privatisering bouwtoezicht een noodzakelijk kwaad?8 nr 2 2014
Private toetsing brengt bouwkwaliteit
in beeld op een transparante, traceerbare
en professionele manier
Harm Valk
HET IS DE GEBOUWDE WERKELIJKHEID DIE TELT
Het is natuurlijk even wennen dat niet de gemeente toetst,
maar dat de bouwer verklaart en aantoont te werken volgens
Bouwbesluit en andere wettelijke richtlijnen. Maar het is toch
eigenlijk raar dat het tot nu toe anders is geweest?
De private Bouwbesluit-toets is de eerste stap binnen een
systeem van private kwaliteitsborging. De gecertificeerde
oplevertoets is daarin een logische volgende stap. Dat is in lijn
met de manier van denken waarbij niet het bouwplan op papier
aan de regels moet voldoen, maar juist de praktijkprestatie
maatgevend is. Dat betekent bouwen wat je afspreekt,
vanzelfsprekend volgens de regelgeving. In de praktijk bete-
kent het dat een onafhankelijke partij controleert of het nieuw-
bouw- of renovatieplan voldoet aan de technische bouwregel-
geving. De gemeente toetst vervolgens nog uitsluitend aan
het bestemmingsplan en eventuele eisen voor ruimtelijke
kwaliteit, waarna zij de omgevingsvergunning verleent.
De toetsing door een private controleur gebeurt intensiever
dan de huidige bouwplancontrole door de gemeente. De toet-
sing loopt met de planontwikkeling mee, waardoor proces-
voordeel is te halen en kosten zijn te besparen. Ook stukken
die gedurende de bouwvoorbereiding en tijdens de uitvoering
worden uitgewerkt, gaan langs de private controleur. Het kan
hierbij bijvoorbeeld gaan om detailberekeningen en -tekenin-
gen van constructies en installaties. Een landelijke organisatie
controleert steekproefsgewijs de private toetser en bewaakt
zo de kwaliteit. Dat is vergelijkbaar met de controles van
gemeenten door de voormalige VROM-inspectie. Bovendien,
bouwplantoetser word je niet zomaar. Er gelden strenge
exameneisen voor het individu en het bureau.
Zoals gezegd gaat het niet om het papieren plan, maar is het de
gebouwde werkelijkheid die telt. Een volgende logische stap is
dan ook onafhankelijke kwaliteitsborging. Dat is in landen om
ons heen heel gebruikelijk. Bij oplevering controleert een onaf-
hankelijke instantie de kwaliteit. In de utiliteitsbouw doen we het
al, juist bij complexe projecten als een ziekenhuis. De bouwende
partij toont de kwaliteit aan volgens afgesproken procedures.
Waar nodig roept men hulp in van vakspecialisten op het gebied
van bijvoorbeeld gevelbouw of installaties. We spreken dan over
kwaliteitsmanagement. Zo komt veel meer kennis beschikbaar
dan bij een gemeente voor handen is. Ook voor woningrenovatie
is dit principe goed toepasbaar, waarbij natuurlijk de aanpak
wordt aangepast aan de complexiteit van het project.
De basis van private kwaliteitsborging is een transparant
proces. Het gaat erom dat bedrijven laten zien wat ze doen. Dat
begint met een risicoanalyse en een keuringsplan op maat.
Vooraf nadenken beperkt faalkosten aantoonbaar. Vanzelfspre-
kend kan het calamiteiten niet geheel voorkomen, maar ook
daar kun je op anticiperen. Als het nodig is, wordt extra contro-
lecapaciteit ingezet of worden specialisten ingeschakeld. Een
probleem escaleert dan, maar wordt ook opgelost. Private
Bouwbesluit-toetsing en kwaliteitsborging brengen bouwkwali-
teit in beeld op een transparante, traceerbare en professionele
manier. Bouwpartijen nemen hun verantwoordelijkheid en zijn
aansprakelijk. Dat is passend bij de bouw anno 2014. Nieman
Raadgevende Ingenieurs heeft ervaren dat het proces verbetert
en de kosten per saldo lager zijn, juist bij grotere projecten.
Harm Valk, senior adviseur, Nieman Raadgevende Ingenieurs
bouwhulpgroep
is privatisering bouwtoezicht een noodzakelijk kwaad? nr 2 2014 9
In de privatiseringsplannen
is de burgerklus vooralsnog een
blinde vlek
Andr? Thomsen
DE BURGER BETAALT HOE DAN OOK DE REKENING
Het te privatiseren deel van de bouwregelgeving blijft beperkt tot de
toetsing van het bouwplan aan het Bouwbesluit en de controle op de
uitvoering. Indiening, toetsing aan andere vereisten zoals planologie,
welstand, monumenten, milieu, fijnstof en waarschijnlijk ook brandvei-
ligheid en de uiteindelijke vergunningverlening, blijven bij het gemeen-
telijk bouw- en woningtoezicht. Toezicht tijdens de uitvoering is overi-
gens een verantwoordelijkheid van bouwer en opdrachtgever; over-
heidstoezicht is een recht en geen verplichting. De vraag is dan ook
wat het nut en de noodzaak zijn van privatisering van bouwtoezicht.
Die zijn ten minste twijfelachtig. De claim van minister Blok en het
Actieteam Private Kwaliteitsborging dat het sneller, goedkoper en
beter kan, is ? behalve wellicht voor grote complexe bouwprojecten
met een verhoogd risico ? niet waarschijnlijk.
Als het gaat om de vraag wat privatisering kan betekenen voor de
renovatiepraktijk, moet allereerst een onderscheid worden gemaakt
tussen grotere professioneel gemanagede renovatie- en transformatie-
projecten in opdracht van bijvoorbeeld woningcorporaties, en kleinere
verbouwingen voor particulieren, de zogenoemde `burgerklussen'. De
voorstellen van Blok maken dat onderscheid niet en dat is een essen-
ti?le tekortkoming.
In deze gevallen is privatisering onnodig als je kijkt naar snelheidswinst;
daarvoor is bijvoorbeeld de Utrechtse flitsvergunning uitgevonden.
Hetzelfde geldt voor kwaliteitswinst. Voor zover er problemen zijn met
de huidige gemeentelijke toetsing, gaat het vooral om kleine gemeen-
ten. Ook is het niet waarschijnlijk dat het goedkoper kan, tenzij aan
private toetsing minder eisen worden gesteld. In het voorgestelde
gecertificeerde stelsel is dat bepaald niet het geval.
Achter de kosten en vooral achter de vraag wie die moet betalen,
schuilt een belangrijke verborgen agenda. De huidige legeskosten zijn
hoog en zijn de afgelopen jaren flink gestegen. Voor grote bouwprojec-
ten zijn leges een substantieel onderdeel van de stichtingskosten.
Deze opbrengsten vormen voor gemeenten juist de financi?le kurk
waarop het bouw- en woningtoezicht drijft. De meeste klachten over
het huidige bouwtoezicht betreffen dan ook de hoogte van de leges.
Voor kleine burgerklussen (ruim 80% van alle bouwaanvragen) zijn de
legeskosten beperkt en voor vergunningsvrije werkzaamheden zelfs
nihil. Hierdoor is de legesopbrengst niet kostendekkend. Gemeenten
als Eindhoven en Deventer zoeken mede daarom naar mogelijkheden
om dit uit te besteden. Hoe dat zou moeten gebeuren en door wie, is
echter een groot vraagteken. En in de privatiseringsplannen van Blok
en het Actieteam Private Kwaliteitsborging is de burgerklus vooralsnog
een blinde vlek. Veel tijd ? en dus geld ? zit in contact met burgers,
een gemeentelijke dienstverlening die niet zomaar kan worden gepriva-
tiseerd. Bovendien zijn private opties niet gratis; de burger betaalt hoe
dan ook de rekening.
Hoe een en ander moet verlopen bij niet al te ingrijpende renovaties, is
evenmin duidelijk. Voorgevel- en constructiewijzigingen waarvoor een
bouwvergunning nodig is, kunnen nu meestal snel en eenvoudig met
bouw- en woningtoezicht worden geregeld. Wat de extra kosten en
moeite van een gecertificeerde private bouwplantoetsing zijn, is nog
onbekend. Compensatie door lagere legeskosten is niet erg waar-
schijnlijk. Overigens geeft de huidige wetgeving de lokale overheid bij
verbouwingen een belangrijke beoordelingsmarge en vrijstellingsbe-
voegdheid, die niet overdraagbaar zijn aan een private partij.
Alles samengevat is privatisering van het bouwtoezicht voor de onder-
houds- en renovatiesector onnodig. Het heeft meer nadelen dan voor-
delen en het is in het bijzonder onwenselijk voor kleine klussen. Dat
betekent niet dat aan het bestaande bouwtoezicht niets moet worden
veranderd en vernieuwd. De bouwopgave is veranderd, de samen-
leving stelt andere eisen en het systeem is toe aan herziening. Maar
van een weloverwogen herzieningsproces is echter geen sprake. Het
ontbreekt aan een deugdelijke probleemanalyse, wat waarom moet
worden verbeterd of vervangen, en welke alternatieven daarvoor
beschikbaar zijn. Bovendien is niet uit de plannen op te maken wat de
kosten en de baten zijn en voor welke partij.
Voor het huidige gemeentelijke bouwtoezicht dreigt sloop. De private
optie zal vooral voor grote bouwprojecten worden gekozen. Gemeen-
ten blijven zitten met de kleine onrendabele klussen en dat betekent
volgens de Vereniging Bouw- & Woningtoezicht Nederland het einde
van de publieke optie. Voor de onderhoud- en renovatiesector is dat
onnodig en zeer onwenselijk. Mogelijk is het ook maar van korte duur.
In meerdere landen is geprivatiseerd bouwtoezicht alweer gedeeltelijk
teruggedraaid of afgeschaft.
Andr? Thomsen, emeritus hoogleraar Woningverbetering en Woning-
beheer, TU Delft
Reacties